Movimenti sociali, amministratori locali, sindacati, associazioni ambientaliste, di consumatori e di solidarietà internazionale, comitati territoriali, diocesi, parrocchie, missionari, gruppi scout... E soprattutto tanti semplici cittadini: un milione e 400mila - cifra record nella storia italiana - sono quelli che hanno firmato a sostegno del referendum contro la privatizzazione dell’acqua su cui si vota il 12 e 13 giugno.
Contraltare alla grande mobilitazione popolare sembra essere il boicottaggio del governo, teso a scoraggiare il raggiungimento del quorum del 50% dei votanti: prima evitando l’accorpamento con le elezioni amministrative di maggio, che avrebbe comportato anche un risparmio di 300 milioni di euro per l’erario; poi con l’oscuramento dei temi referendari da parte del servizio pubblico della Rai; infine con il tentativo di sabotaggio attraverso interventi legislativi dell’ultimo minuto - come avvenuto anche per il quesito sul nucleare - che modificano la normativa sulla gestione.
Ad oggi questa è regolata dalla legge Galli, che nel 1994 ha riorganizzato il sistema idrico italiano, allora frammentato in 13mila gestori, dividendo il Paese in 92 ambiti territoriali ottimali (Ato). Ognuno di essi è chiamato a individuare un soggetto unico per la gestione integrata del ciclo dell’acqua (acquedotti, fognature e depurazione), secondo il modello industriale ispirato al principio del full cost recovery, in base al quale il costo del servizio non è più a carico della fiscalità generale, ma viene coperto dalla bolletta. Le successive modifiche del sistema hanno imposto ai gestori di trasformarsi in società per azioni e agli enti locali di selezionarli attraverso gare pubbliche. Finora, la maggioranza degli Ato ha scelto l’affidamento «in house», ovvero a società interamente controllate dagli enti locali. Altri, soprattutto in Toscana, Lazio e Sicilia, hanno appaltato il servizio a società private o miste.
Le ultime norme, approvate nel cosiddetto decreto Ronchi del 2009, impongono agli enti locali di bandire comunque le gare per l’affidamento entro la fine del 2011, o in alternativa di cedere il 40% del capitale delle società in house ai privati. Il referendum si propone di scardinare questo processo attraverso due quesiti, in merito alla modalità di affidamento del servizio idrico e alla remunerazione dei capitali investiti attraverso la tariffa. Dietro alla natura apparentemente tecnica delle questioni, si cela un cruciale interrogativo politico: l’acqua è un mero «servizio locale a rilevanza economica», come i trasporti o il gas, da affidare alle logiche del mercato, oppure un bene comune che richiede una gestione pubblica?
DOMINIO FRANCESE
Il dibattito travalica i confini italiani e infiamma ormai le piazze di tutto il mondo, sull’onda dei processi globali di ristrutturazione dello Stato e del suo intervento nella sfera sociale ed economica, processi che alla fine degli anni ’80 hanno promosso il coinvolgimento di attori privati e il ricorso agli strumenti del mercato nella gestione dei servizi idrici. I cittadini riforniti dalle compagnie private sono così passati dai 51 milioni del 1990 ai 300 del 2002. A seguito delle pressioni di Banca mondiale e Fondo monetario internazionale, molti governi africani, asiatici e latinoamericani hanno delegato la gestione dei servizi idrici dei principali centri urbani a compagnie multinazionali consorziate con imprese locali.
Sulla carta gli obiettivi erano quelli di alleggerire i deficit pubblici, migliorare l’efficienza della gestione e attirare i capitali privati, da molti invocati come indispensabili per realizzare gli investimenti necessari al miglioramento delle reti e alla loro espansione. Nella pratica questi processi hanno reso ancora più poroso il confine tra pubblico e privato, alimentando i conflitti d’interesse e la concentrazione del potere. Le due principali multinazionali del settore, le francesi Suez e Veolia, controllano il 70% del mercato mondiale dei servizi idrici, con il governo di Parigi che è diventato il principale azionista della prima e detiene quote significative della seconda. Nella privatizzazione dell’acqua, la politica sembra così uscire dalla porta per rientrare dalla finestra, esercitando il potere attraverso logiche e strumenti propri del mercato, sottratti alle forme tradizionali di controllo democratico.
In Italia sono soprattutto gli enti locali a essersi trasformati in imprenditori, attraverso complicati percorsi di acquisizione e fusione tra le ex imprese municipalizzate che hanno portato al consolidarsi di una manciata di società di gestione che si spartiscono il mercato nazionale, come Acea di Roma, o Iren, compagnia multiservizi nata dall’alleanza tra Torino, Genova, Parma, Piacenza e Reggio Emilia. Accanto ai Comuni, tra gli azionisti vi sono, oltre a Suez e Veolia, anche banche, fondazioni e investitori privati italiani, come Impregilo o il gruppo Caltagirone, costruttori interessati soprattutto alla filiera dei lavori pubblici collegata alla gestione dell’acqua. In Italia, per modernizzare acquedotti e fognature, nei prossimi trent’anni sono stati infatti programmati investimenti per 64 miliardi, ma secondo molte stime l’adeguamento agli standard europei ne richiederebbe almeno il doppio.
Cruciali diventano allora la chiarezza delle regole, la trasparenza delle procedure e l’indipendenza dei controlli. La privatizzazione dei servizi idrici della capitale sudanese Khartoum, di cui hanno beneficiato compagnie di parenti o affiliati della classe dirigente locale, è soltanto uno dei numerosi esempi in cui l’assenza di questi fattori ha lasciato spazio a sprechi e corruzione.
L’esperienza degli ultimi vent’anni ha portato la stessa Banca mondiale a riconoscere nei suoi studi l’impossibilità di dimostrare che la gestione privata è più efficiente di quella pubblica. Entrambe finiscono per essere influenzate dalla buona o dalla cattiva politica, soprattutto nel caso dell’acqua, servizio fornito in condizioni di monopolio naturale: per le caratteristiche materiali del servizio idrico è impensabile la concorrenza tra più operatori sullo stesso territorio, ciascuno a gestire il suo acquedotto. Per determinare l’efficienza della gestione diventa così cruciale la relazione tra il gestore monopolista e le autorità locali.
I POVERI A SECCO
Assodato è invece il fatto che il flusso di capitali annunciato dai processi di privatizzazione non si è materializzato e, soprattutto, è rimasto alla larga dalle aree più problematiche ed economicamente meno attraenti - le zone rurali o i Paesi più problematici come Haiti o la Somalia -, dove tuttavia si concentra la gran parte del miliardo di persone ancora prive di accesso all’acqua potabile. L’Africa sub-sahariana ha ricevuto ad esempio un misero 0,2% degli investimenti privati nel settore idrico effettuati negli anni ’90.
Per loro natura, gli investimenti nella gestione integrata del ciclo dell’acqua richiedono infatti ingenti capitali iniziali che vengono remunerati soltanto nel lungo periodo: ciò, unito all’incertezza politica, istituzionale ed economica di molti Paesi, legata alle fluttuazioni delle monete locali, alle scarse informazioni disponibili sui contesti in cui si investe e al rischio di pressioni politiche su contratti e tariffe, ha finito per scoraggiare gli investitori privati.
Laddove questi sono intervenuti, l’adozione del principio del recupero completo dei costi attraverso le tariffe ha portato all’esplosione delle bollette e con esse del malcontento popolare. Buenos Aires in Argentina, Cochabamba in Bolivia, Manila nelle Filippine, Dar es Salaam in Tanzania sono solo i casi più eclatanti di proteste popolari che hanno portato alla revoca delle concessioni ai privati, aprendo anche complicati contenziosi legali tra le imprese multinazionali e le autorità locali. Circa il 40% dei contratti di delega della gestione dei servizi idrici nei Paesi a basso reddito è stato oggetto di procedure di arbitraggio o annullamento.
L’intervento pubblico resta quindi decisivo per realizzare le infrastrutture di base: acquedotti, fognature e impianti di depurazione. Il riconoscimento ufficiale dell’acqua come diritto umano a livello internazionale e nelle Costituzioni di un numero sempre maggiore di Paesi impone precisi obblighi ai governi e alle autorità locali. Innanzitutto quello di rispettare il diritto all’acqua dei propri cittadini, evitando ad esempio sospensioni del servizio ed esclusioni dalla rete; inoltre quello di tutelarlo, vigilando sul comportamento dei gestori o di chi utilizza falde e pozzi; infine quello di promuovere l’accesso all’acqua attraverso politiche e investimenti per migliorare i servizi.
Nel caso dei Paesi a basso reddito, un contributo decisivo spetta anche alla comunità internazionale, attraverso gli aiuti allo sviluppo, la cui strategia in materia di acqua necessita di essere rivista. L’Ocse segnala infatti come gli aiuti destinati al settore idrico, dopo una flessione negli anni ’90, hanno ripreso a crescere dal 2000 a oggi. Tuttavia metà di questi fondi è concessa sotto forma di prestiti e non a fondo perduto, e gli investimenti sono concentrati in pochi Stati (i 10 principali beneficiari ricevono più della metà del totale) e orientati soprattutto al sostegno di interventi nelle aree urbane dei Paesi a medio reddito.
POLITICA E TERRITORIO
In Italia, dall’adozione della legge Galli, soltanto la metà degli investimenti programmati è stata effettivamente realizzata. I promotori del referendum chiedono che a farsi carico del loro finanziamento sia la fiscalità generale, che rispetto al ricorso alla tariffa e ai capitali reperiti sui mercati finanziari è considerata uno strumento in maggior sintonia con la natura di bene comune dell’acqua.
Al di là delle proteste per l’aumento delle bollette, i movimenti sociali che in Italia e in molti altri Paesi si battono per la gestione pubblica dell’acqua, hanno finito per diventare il catalizzatore dello smarrimento e del malcontento popolare di fronte a una politica percepita come sempre più lontana dal territorio, opaca nei processi decisionali e compromessa con interessi privati che prevalgono sul benessere collettivo. Non a caso uno degli slogan più gettonati sostiene che «Si scrive acqua, si legge democrazia». L’esito del referendum e i suoi sviluppi contribuiranno anche a chiarire lo stato di salute di quella del nostro Paese.
Emanuele Fantini
Autore del volume Acqua privatizzata? Economia politica e morale (Cittadella, 2011)